广州市司法局关于市政协十四届一次会议第5081号提案答复的函  广州市司法局网站-365现金网官网

曾纯青委员：

　　您提出的《关于审慎实施涉企行政处罚的建议的提案》（第5081号）收悉。市司法局高度重视，积极会同市检察院、市发展改革委、市公安局、市市场监管局、市应急管理局、市住房和城乡建设局、市规划和自然资源局、市交通运输局、市生态环境局、市城市管理综合执法局、市工业和信息化局、市卫生健康委、市政务服务数据管理局等单位以及各区政府认真研究办理，经综合各会办单位意见，现答复如下：

　　一、我市相关工作情况

　　（一）持续规范行政处罚裁量权基准制定和管理。

　　一是建立健全行政裁量权基准制度机制。我市自2009年出台政府规章《广州市规范行政执法自由裁量权规定》以来，一直秉承依法规范、科学合理、公开透明的工作原则持续对行政裁量权基准制定和管理进行规范，逐步形成了层级上以市级为统筹引领，范围上覆盖各监管领域，形式上全面纳入行政规范性文件管理，监督上纳入行政复议、法治考评、案卷评查等工作重点内容的常态化工作体系。

　　二是规范行政处罚裁量权基准制定职责和程序。为确保行政处罚裁量权基准在全市范围内的统一性和规范性，《广州市规范行政执法自由裁量权规定》中明确规定我市由各市级行政有关部门按照行政规范性文件制定程序，在充分调研论证并征求公众意见的基础上统一制定、公布、调整本系统行政处罚裁量权基准，所制定的行政处罚裁量权基准文件均按照行政规范性文件管理的有关规范要求，在广州市行政规范性文件统一发布平台统一进行了发布。目前我市各级各领域行政执法主体在实施行政处罚工作中基本均有可供适用国家、省、市依法制定的行政处罚裁量权基准，同时按照行政执法公示制度有关要求，各级各领域行政执法主体适用的行政裁量权基准基本均已通过广东省一体化行政执法平台对外进行了公示。

　　三是加强行政处罚裁量权基准适用的规范和监督。我市长期以来一直将规范行使行政裁量权作为推动严格规范公正文明执法，加强法治政府建设的重要工作内容。对行政处罚决定文书进行规范，明确要求行政处罚裁量权基准适用情况要体现在行政处罚决定文书当中，并将其作为年度行政执法案卷考评的重要指标。落实行政执法公示制度有关要求，通过广东省一体化行政执法平台统一向社会公开各级行政执法主体行政处罚个案结果信息，供社会公众查阅监督。编制印发《镇街综合行政执法行政处罚事项相关自由裁量权规范指引》，对镇街规范适用行政处罚裁量权基准提供有力指引。将行政裁量权基准制定管理工作纳入法治广州考评指标，强化监督问效，压实工作责任。发挥行政复议定纷止争主渠道作用，在行政复议案件办理中加强对行政裁量权基准适用情况的审查，近年来对存在“批量处罚”以及符合从轻情形但未作从轻处罚等执法过当情形的行政处罚行为依法决定撤改，如企业认为存在处罚过当等情形的，可以通过行政复议或者行政诉讼途径依法寻求救济。

　　（二）切实推动依法规范实施行政处罚。

　　一是贯彻落实相关行政处罚程序规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，行政处罚决定由管辖相关案件的行政执法主体负责人作出。为确保行政处罚决定的合法性、严谨性和规范性，现行《中华人民共和国行政处罚法》在关于行政处罚程序的规定中设置了如听证、法制审核以及集体讨论等审核审查程序，并规定了相应的适用情形。对于符合相关法定情形的行政处罚案件，行政执法主体在办案过程中应当依法履行相关审核审查程序。为推动上述法定审核审查程序切实得到履行，市司法局先后通过向全市提供统一行政执法文书范本，推动省一体化行政执法平台广州市级办案平台全面上线应用，开展专项执法案卷评查，编制年度行政执法典型案例汇编等方式不断加强指导监督。目前我市各级行政执法主体实施行政处罚过程中基本均能够规范执行《中华人民共和国行政处罚法》《广东省行政处罚听证程序实施办法》《广东省重大行政执法决定法制审核办法》的有关规定履行相关审核审查程序，截至11月全市各级行政执法主体通过广东省一体化行政执法平台合计公示重大行政执法决定法制审核清单475份。如企业认为行政执法主体实施行政处罚的过程中未履行上述程序或者未充分保障其陈述申辩权的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护自身合法权益。

　　二是规范制度、队伍、人员和设备管理。2021年以来广州市司法局牵头累计对全市现行有效的1700余件地方性法规、政府规章和行政规范性文件组织开展清理，为新行政处罚法贯彻落实巩固制度配套。依照《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，市、区两级政府于2022年3月底核准并统一通过广东省一体化行政执法平台对外公示了市、区、镇街三级行政处罚实施机关名单。统筹推进全市执法人员换发全国统一执法证件，截至2022年10月底全市累计换发全国统一行政执法证件15979个，全市行政执法人员信息均可通过广东省一体化行政执法平台查询。在全国率先开展行政执法电子技术监控设备专项清理,全面审核全市在用电子技术监控设备，加强配套制度建设，规范“电子眼”执法。

　　三是完善层级间工作协调衔接机制。近年来市政府以及各有关部门积极推动行政执法层级间协调衔接机制的健全完善。市政府发布的《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）中镇街综合行政执法中的管辖权划分问题作出了“相关行政处罚权调整由镇街实施后，跨行政区域的案件和区人民政府或者行政处罚权的原实施部门认为有较大影响的案件，仍由原实施部门负责查处。镇街与原实施部门对行政处罚案件管辖权存在争议的，由区人民政府协调决定”的明确规定。市生态环境局印发综合行政执法事项指导目录，以清单形式明确了生态环境保护综合行政执法事项的责任部门和第一责任层级；市规划和自然资源局制发工作指引，对自然资源领域行政执法层级衔接作出明确规定。

　　（三）积极推进包容审慎监管。

　　一是全国首创市场轻微违法“双免”清单。广州依法探索有关责任豁免机制举措，自2021年起在全国首创市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单这一“双免”模式。截至目前，全市16个部门累计发布449项“双免”事项，涵盖交通运输、文化、旅游、电子商务、广告、建设、能源、燃气、矿产冶金农业等重点行业，以及价格、计量、安全生产、消防、治安、林业、统计、农业、规划、自然资源、劳动等执法领域，实现市、区、镇街“双免”工作“三个层级、一套标准”，基本实现了监管纠错容错机制“立体式”全覆盖。“双免”清单举措在我市得到良好实施，2022年全市市场监管部门共对各类市场轻微违法经营行为依法“双免”2161次，全市交通运输部门共对交通运输市场轻微违法经营行为依法“双免”1463次。

　　二是积极推动行政执法方式创新。广州市各有关单位在市政府统一领导下积极推动行政执法方式创新工作。交通运输部门积极探索预防和减少违法行为的有效途径，全面推行集叙事、说法、论理相统一的“全程说理式”执法新模式，截至2022年9月底，市交通运输局接到行政复议、诉讼案件同比下降43.3%，说理式执法已初见成效，同时交通运输部门积极助力企业信用修复，2022年来向企业出具信用修复证明裁量298份，守法证明62份，减少行政处罚给企业带来的信用影响。卫生健康部门持续加大对直管各类企业的普法宣传力度，先后制作印发各类普法手册、海报4万余册，举办28期普法培训累计培训超过1万人次，发表普法文章200余篇，推动企业提高遵法守法自觉性。生态环境部门出台《广州市生态环境违法当事人公开道歉承诺守法从轻处罚暂行规定》，探索构建公开道歉承诺守法从轻处罚制度，积极支持“六稳”、“六保”，优化营商环境。

　　三是探索构建新型监管执法机制。落实推进包容审慎监管、提升行政执法合力等上级关于推进新行政处罚法贯彻落实方面的有关要求，积极探索构建“信用风险判定分类→风险监测预警→风险研判处置→信用监管约束”的全链条闭环式智慧型执法监管新机制，推进信用风险分类结果与“双随机、一公开”监管深度融合，建立更具弹性的包容审慎监管制度，统筹实施差异化监管。深入推进“双随机、一公开”监管全覆盖、部门联合抽查常态化，实现“进一次门，查多项事”。推行“一年最多查一次”，除重点监管企业外，各部门对同一企业的同类型检查原则上每年不超过1次，尽可能减轻执法监管行为对市场主体正常生产经营活动的影响。

　　（四）不断完善“合规互认”工作机制。

　　我市检察机关在改革试点中牵头建立联动机制，主动联系有关部门推动实施“合规互认”，形成改革试点工作合力。

　　一是联合建立广州市涉案企业合规第三方监督评估机制。第三方监督评估机制是凝聚司法、执法、行业监管合力的有效平台，第三方机制选任组成的第三方组织负责对涉案企业合规整改进行指导、监督、考察和评估，既为司法办案“从宽处理”提供重要依据，更为涉案企业“合规整改”明确方向标准，市推动涉案企业合规工作的关键环节。2021年10月，由市检察院牵头，市工商联、市财政局、市国资委、市司法局、市生态环境局、市税务局、市市场监督管理局、市地方金融监管局、市贸促会、广东证监局、广州海关、黄埔海关共13家单位联合成立了广州市涉案企业第三方监督评估机制管理委员会。组建了涵盖政府监管部门公职人员、律师、会计师、审计师、税务师、专家学者、行业商会人员等在内共155人的专业人员名录库。通过充分发挥第三方机制的监督专业性、程序正当性优势，保障合规考察结论的客观性和公正性，切实避免“外行考察内行”，防止“纸面合规”“虚假整改”。

　　二是健全完善行政执法与刑事司法双向衔接机制。广州市促进中小企业（民营经济）发展工作领导小组成立民营企业合规建设工作组，建立组织协调领导机构。广州市促进中小企业（民营经济）发展工作领导小组办公室2022年7月14日印发《广州市加快推进民营企业合规建设工作方案》，在“探索建立企业合规法律激励制度”工作任务中明确提出要“推动刑事合规与行政合规成果互认”。市检察院与市工商联以广州市“专精特新”企业、广州市“民营领军企业”和iso37301:2021合规管理国际标准冠标认证企业等白名单为依托，推动建立合规企业日常考评认证机制，相关企业一旦涉案，则优先适用企业合规制度并作为从宽处理情节。对于使用企业合规办结的案件，主动向行政监管部门发出检察建议，充分说明合规整改过程和成效，依法提出从宽处理的意见建议，打通案件效果贯通后的“最后一公里”，例如海关部门对认可了某企业的合规整改成效，依法作出了从轻处罚的决定。案件办结后，检察机关还会继续引导企业按照行政法规的要求、程序、标准持续改进。

　　二、下一步工作计划

　　一是推动行政处罚裁量权基准制定管理进一步完善。2022年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），对行政裁量权基准的概念以及制定管理的基本原则和重要意义进行了阐释，同时对行政裁量权基准的制定权限、效力层级、基准内容、发布形式、适用规范、配套机制等方面提出了新的具体要求，下一步我市将在原有工作基础上对照国家、省的新部署、新要求，修订《广州市规范行政执法自由裁量权规定》，进一步提升我市行政处罚裁量权基准制定和管理精准化、标准化、规范化水平，同时探索推动我市行政处罚裁量权基准嵌入广东省一体化行政执法平台等各类行政执法办案系统，提升行政裁量权基准适用规范化、信息化水平，从而切实保障市场主体合法权益，不断优化法治化营商环境。

　　二是推动我市严格规范公正文明执法水平进一步提升。持续推动全市贯彻落实新《中华人民共和国行政处罚法》以及行政执法“三项制度”，通过案例指导、案卷评查、法治广州考评等方式加强对行政执法主体履行法制审核、听证、集体讨论等行政处罚审核审查程序的指导监督，推动各级行政执法主体在重大行政处罚案件办理过程中切实履行各项法定提级审核审查程序，提升涉企行政处罚办理的规范性。同时市场监管部门对重大行政处罚案件开展提级审核。目前，对于处以30万以上罚款的食品行政处罚案件区市场监管部门需提交市市场监管部门审核后方可作出行政处罚决定。继续做好广东省一体化行政执法平台上线应用工作，推动行政处罚案件实现全过程网办，形成审批网络化和案卷电子化，做到全过程留痕和可回溯管理，切实提升各级执法主体执法能力，提高执法办案效能。做好镇街综合行政执法改革“后半篇文章”，组织开展镇街综合行政执法事项实施情况评估工作，推动镇街综合行政执法规范化建设，加强对镇街综合行政执法的指导监督。组织开展全市行政执法主体资格专项清理工作，进一步加强行政机关执法主体资格管理。扎实推进全国统一行政执法证件换发工作，加强行政执法人员资质管理。

　　三是推动我市包容审慎监管工作进一步深入。切实贯彻落实《优化营商环境条例》以及《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》等制度规范中提出的有关工作要求，进一步加强对全市行政执法主体实施包容审慎监管的指导，不断推动完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式，对照《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》关于推行行政执法减免责清单制度的有关要求推动我市“双免”清单机制不断优化完善，持续推动监管执法方式创新，努力做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。

　　四是推动我市“合规互认”机制进一步优化。市检察院表示检察机关在作出不起诉决定后，可以根据涉案企业合规整改情况，在检查意见中建议行政机关减轻或者免除行政处罚，并附上涉案企业合规整改材料，行政机关如果不认可检察意见的应当及时向检察机关反馈。公安、交通、市场监管等部门表示将会充分考虑检察机关检察建议，对照《中华人民共和国行政处罚法》有关裁量规定以及相关行政裁量权基准，依法确定相关行政处罚案件裁量情节和处罚阶次和幅度。

　　感谢您对我市严格规范公正文明执法和包容审慎监管工作的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

　　广州市司法局

　　2022年11月16日